论部门协作中职能权力的让渡原则与统筹程序
何文俊
【摘 要】为应对日益复杂的新形势，国家行政机关需要加强部门协作，提升跨部门协同治理能力。部门协作要求对部门行政职能权力进行适当让渡。为实现部门协作目标，行政职权让渡应当坚持合法性、合理性、效能性原则。部门协作职能权力的让渡，必须进行统筹安排，严格遵循让渡程序，确保职能权力让渡目的的实现。具体而言，要坚持遵循让渡前的论证程序，事中的监督与反馈程序，事后的评估程序。
【关 键 词】部门协作；职能权力；让渡原则；统筹程序
【作者简介】何文俊（1979— ），男，西南大学法学院博士研究生，贵州工程应用技术学院讲师，研究方向为治理学。
【中图分类号】C936；D63
部门协作指的是“不同行政部门之间为了实现同一行政目的，相互协作、相互配合，共同实施的行政活动”[1]。有效的部门协作不仅能提高行政执法效率，而且能够有效解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。提升跨部门协同治理能力，必然要求协作部门将本部门某些行政职能权力进行适当让渡。所谓职权让渡，是指在相互协作、相互配合、共同实施的行政活动中，不同行政部门将自己的某项权力交由其他部门行使的活动过程。职权让渡是部门协作的核心问题，没有职能权力的让渡，就不可能有良好的部门协作。在我国，部门协作是有法律依据的，但法律对部门协作过程中部门职能权力的让渡原则和让渡程序均未做具体规定，因而导致部门协作职能权力让渡实践中出现诸多问题。近年来，我国地方政府各部门在部门协作方面做了很多尝试，主要有联合执法、综合执法等形式。该执法方式不仅能提高执法效率，还能节约执法资源。然而，政府部门协作实践中也遇到很多困难。如：存在部门利益冲突，导致时常出现部门协调工作开展困难；部门所处立场不同，工作人员思维方式不同，导致理解出现偏差，未能实现工作目标；部门协作的工作进度沟通机制不健全，未能对工作进度进行有效追踪，造成工作延误现象以及存在部门协作职权界定标准模糊、职权配制不科学等现象。加强综合执法能力，提升跨部门协同治理水平，必须对部门协作职能权力让渡问题进行深入的理论研究，为部门协作实践提供理论参考。
现有对部门协作的研究主要分为以下几类：第一类是强调要保护协作双方权力[1]；第二类强调协作应当依法进行[2]；第三类强调协作各方为了更好地开展工作，应进行信息共享[3]；第四类对职能权力让渡的原则进行了论证[4]。上述研究对部门协作职能权力的让渡原则与统筹程序要么均未涉及，要么虽有论述，但论证不够全面、深入，属静态研究，对部门协作职权让渡实践尚缺乏理论指导意义。因此，有必要对部门协作中行政职能权力让渡的原则和统筹程序进行更深入的研究，为实践部门在协同治理中职能权力让渡行为提供理论参考。本文拟尝试从过程论角度，运用规范分析方法动态地分析部门协作过程中行政职能权力让渡的合法性、合理性、效能性、程序正当等原则以及职能权力让渡的统筹程序即让渡前的论证、事中的监督与反馈、事后的评估等三个统筹程序来展开论述。
二、部门协作中行政职能权力让渡的原则
行政职权是国家赋予行政机的公权力，因而行政机关不得对其进行随意转让。部门协作中行政职能权力的让渡不得违背职权让渡的基本原则。部门协作中行政职能权力让渡应当遵循合法性原则、合理性原则、效能原则。
（一）合法性原则
行政合法性原则是法治原则在行政法上体现的结果。[5]行政职权让渡的合法性原则指行政职权让渡必须于法有据，不得违法让渡行政职能权力，职能权力让渡的合法性原则包括职能权力让渡方权源合法、职能权力受让方主体合法、所让渡的职能权力（让渡内容）合法。
1.职能权力让渡方权源合法。该原则要求，职能权力让渡方所让渡的职能权力本身是合法的。也就是说，让渡主体必须是依照法律、法规或规章的规定拥有相应行政职权的行政部门，如让渡方本身并不拥有某项职能权力，则不得对该权力进行让渡。作为掌握国家公权力的政府部门，其职权是法律赋予的。行政机关要让渡职权，必须是自己合法拥有的职权，如行政机关不具有某项法定职权，便不具备职权让渡的主体资格。
2.职能权力受让方主体合法。行政职权让渡与行政授权和行政委托并非同一概念。行政职权让渡是为了提高执法效率和节约执法成本而将行政职能权力让渡给另一个国家行政机关，也就是说，行政职能权力让渡的受让方系国家行政机关。而行政授权被授权人及行政委托的被委托人既可以是国家行政机关，也可以是依法成立的非国家行政机关或组织。因此，部门协作中职权让渡的权力受让方必须是国家行政机关，而不能是其他经济或社会组织。只有职权让渡受让方是国家行政机关，让渡方才能将本部门职能权力进行让与，否则该让渡行为便属违法，应承担相应的法律责任。
3.职能权力让渡内容合法。部门职能权力让渡的内容合法，是指职能权力让渡方所让渡的职能权力依法是可以让渡的，职能权力让渡方不能将法律规定的专属于自己的职能权力进行让渡。根据我国法律规定，有些职能权力具有专属性，不得随意进行让渡或委托给第三方。如限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关或法律规定的其他机关行使。因此，公安机关不得将限制人身自由的行政处罚权让渡给其他行政机关，否则该让渡行为便是违反行为，职权让渡方应承担相应的法律责任。
（二）比例原则
比例原则也称合理性原则。通说认为比例原则包括三个子原则，即适当性原则、必要性原则以及法益相称性原则。部门协作中行政职能权力让渡应当考虑到合理性。法律之所以赋予特定的行政部门以特定的职能权力，系依据功能适当原则来配置权力的，通常情况下，行政机关被赋予某项行政职能权力，系因该部门行使该职能权力是最合适的。之所以允许部门之间在行政协作中对职能权力进行适当的让渡，是因为在特定情况下，职能权力的受让方行使该项职权更高效、更合理，否则职能权力让渡的必要性就不存在了。因此，职能权力让渡应充分遵循适当性原则，必要性原则和法益相称性原则。
1.适当性原则，又称妥当性原则，是指行政机关所选取的手段能够导致某项正当行政目的的实现。根据职能权力让渡的适当原则，如不让渡职权也完全可以达成行政管理目的，则没有必要将该职权进行让渡。唯有在进行职权让渡后，受让方能更高效地进行管理且能更好地实现行政管理目的而让渡职权才是适当的。
2.必要性原则，又称为最小损害原则，它要求公权力行为者所运用的手段是必要的，手段造成的损害应当最小。必要性原则要求，在行政职权行使过程中，行政机关应当认真评估行政强制措施可能造成的后果，如果必须采取某种强制措施才能实现行政目的，也应当尽量选择造成最小损害的措施。对于行政职权让渡而言，若非必要，不得将行政机关所属的行政职权任意进行让渡。
3.法益相称性原则，它要求公权力行为的手段所增进的公共利益与其所造成的损害成比例。公权力的行使所造成的损害必须要小于所增进的公共利益，唯有如此才符合法益相称性原则。职能权力让渡的法益相称性原则要求职权让渡应当能增加行政执法的收益，节约更多的公共资源或能减少给公共利益造成的损害。职权受让方受让职权后，其行使所受让的职权时给行政相对人造成的损害应小于该行为所增进的公共利益。
（三）效能原则
部门协作中职能权力让渡应当遵循效能原则。效能原则即要求高效率，还要求高质量。效率与质量的结合就是既要追求节约，又追求产出价值的效能。进行行政职能权力的让渡的目的是为了提升权力行使的效能，如果让渡后不能提升效能，便没有让渡的必要。职权让渡的效能原则包括决策效能、执行效能和监督效能。
1.决策效能。职权让渡中决策效能是指，在做职权让渡决策时，应到考虑到职权让渡是否有助于降低执法成本，提高执法效率，且决策行为应当迅速及时，不能错过时机，造成决策滞后。
2.执行效能。执行即贯彻施行或实际履行。行政机关在做出职权让渡决策后，应确保所让渡的行政职能权力得到实际实施，唯有如此，才有可能实现职权让渡的预期效果。如果行政职权让渡决策做出后，得不到实际执行，职权让渡行为便失去了意义。执行应遵循效能原则。职权让渡决定做出后，职权让渡方与职权受让方应当积极对接，明确职权让渡的范围、期限等内容。双方应当建立沟通渠道并保障其畅通，以便双方能及时对行使职权过程中所遇到的问题进行协调。若双方缺乏沟通，可能造成让渡方与受让方均不管的管理真空地带。
3.监督效能。职权让渡方对其所让渡的职权不能一让了之，为提高职权让渡的质量和效能，还应当对让渡职权的行使情况进行监督。监督受让方对所受让职权的行使情况，即不能有权不用，也不能越权使用。如果职权受让方超出了让渡的范围行使职权，或者对所受让的职权不积极行使，让渡方应该及时予以纠正。
三、 部门协作中职能权力让渡的统筹程序
部门协作职能权力的让渡，必须进行统筹安排，严格遵循让渡程序，确保职能权力让渡目的的实现。统筹安排职能权力的让渡，应当严格遵守如下程序，即论证程序、监督与反馈程序及评估程序。
（一）职能权力让渡前的论证程序
让渡前的论证程序是指在进行职能权力让渡前，职能权力让渡方与受让方进行联合论证，包括让渡方与受让方的主体合法性，让渡内容的合法性，双方职责权限是否明确，职能权力让渡范围及期限是否超过必要性原则等事项进行综合论证。
1.职权让渡方是否合法拥有所让渡的职权。职权让渡方应该清晰了解自己所拥有的职责权限范围，在做出行政职权让渡决定前，必须对自己所拥有的职权及可让渡的职权进行充分论证，明确让渡方是否属于合法的职权拥有者。参与论证的人员应当包含业务骨干，法律专家等，以确保职权让渡方在法律法规规定的权限范围内进行职权让渡，不能出现将本机关并不拥有的行政职权进行让渡的情况。
2.职权受让方是否有资格受让所让渡的职权。就职权让渡来说，权力受让方必须是国家行政机关，职权让渡方不得将自己的行政职权让渡给非国家机关。在进行职权让渡前，职权让渡方应当充分论证职权受让方是否为合法的职权受让主体。根据我国法律规定，某些执法权是必须拥有执法资质的才可以行使的，如果没有执法资质，就不能行使行政执法权。因此，在进行职权让渡之前，职权让渡机关还应当充分论证受让主体成员是否具备执法人员资质条件。若职权受让方不具备执法资质条件，便不得将行政职权让渡给该行政机关。
3.让渡事项是否属于法律法规规定的专属职权。某些行政职权具有专属性，必须由特定机关行使，该类行政职权就不得随意进行让渡。比如，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，要行使限制人身自由的行政处罚职权时，必须由公安机关或法律规定的其他机关行使。限制人身自由的行政处罚权就属于专属行政职权，公安机关和法律规定的其他机关是行使该职权的法定专门机关，因此，不得将限制人身自由的行政处罚权让渡给非法律明确授权的其他机关行使。如公安机关将该职权让渡给非法律规定的其他行政机关，便属于行政职权的违法让渡。
4.职权让渡的期限应当具体明确，并应明确收回所让渡的职权的条件。我国行政机关各部门的划分一般是按职责权限划分的，每个行政机关都有自己特定的职责权限。职权让渡应该有期限限制，如果某个行政机关的职权可以无限期的让渡给其他行政机关行使，那该行政机关就没有存在的必要了。因此，职权让渡方在进行职权让渡前，应当对职权让渡的期限进行充分论证，在让渡时明确规定该职权让渡的期限，让渡期限届满后，让渡方即可收回所让渡的职权。另外，职权让渡方应当保留在受让方超越授权范围行使职权、违法或不当行使职权时收回职权的权力。让渡职权的目的就是为了提高执法效能，增加社会公共利益。如果职权受让方超越受让职权的范围行使职权，或不当行使所受让的职权，不符合职权让渡的初衷时，职权让渡方便拥有收回其所让渡的职权的权力。保留收回所让渡的职权的权力有利于对职权受让方进行必要的监督。
（二）监督与反馈程序
职能权力让渡之后，让渡方应对受让方行使所受让的职能权力的情况进行监督，监督受让方的履职情况，如有无超越职权，有无积极行使所受让的职权，有无依法履行职权，有无将所受让的职权进行非法转让等情况。
职能权力的受让方不得再将所受让的职能权力进行让渡，让渡已属例外，如果受让机关再次转委托，则违背了受让机关不得再委任的一般法理。我国《立法法》第10条第3款规定，被授权机关不得将该项权利转授给其他机关。因此，职能权力受让方应及时向让渡方反馈职能权力履行情况，并不得违背行政法中的禁止转委托原则，将受让的职能权力转委托给任何第三方。
（三）评估程序
对所让渡职权行使情况进行评估，有利于职权让渡方及时了解职权让渡的效果及存在的问题。有利于职权让渡方总结行政职能权力让渡的经验，为以后部门协作职权让渡行为积累经验。为达到评估目的，行政职权让渡评估应遵循如下程序。
1. 确定评估主体
进行职权让渡评估，首先应明确谁有权对行政职权让渡的实施效果及存在的问题进行评估。理论界普遍认为，多元主体参与原则是现代政府民主治理的体现，它要求评估不能以政府为单一主体，而应当允许多元主体参与政府绩效评估，从而提高作为公共服务对象的公民满意度。因此，行政职权让渡后的绩效评估应当允许公众参与。
2. 明确评估内容
确定职权让渡评估主体后，还要确定需要评估的事项，即确定职权让渡评估内容。部门协作行政职权让渡的目的是为了提高行政效能，因此，应对职权让渡后行政执法效能进行评估，评估职权让渡是否达到预期目的。
3. 确定评估标准
部门协作职权让渡的的评估，应以行政职权让渡的合法性、合理性及效能性为标准。即评估职权让渡后权力受让方是否合法行使所受让的职权、职权行使是否超过必要限度及职权行使是否遵循行政效能原则。
参考文献：
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[3]赖先进.行政执法中跨部门协同存在的问题及其改进[J].福建行政学院学报，2018（6）：28-37.
[4]李小贤.部门协作中职权的让渡原则与统筹方略[J].领导科学,2020(15):37-39.
[5]胡建淼.关于中国行政法上的合法性原则的探讨[J].中国法学,1998(1):65-71.
供稿：何文俊
编审：胡义荣
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